經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)·中國(guó)經(jīng)濟(jì)網(wǎng)記者 李 哲
無(wú)論是人們的生老病死、衣食住行，還是企業(yè)的設(shè)立終止、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，這一切都與民法總則息息相關(guān)。這樣一部與每個(gè)民事主體的切身利益都密切相關(guān)的法律，如何才能充分體現(xiàn)人民意志、凝聚社會(huì)共識(shí)？開(kāi)門立法、民主立法的精神正是法律質(zhì)量的根本保障。
網(wǎng)上留言提出70227條意見(jiàn)
“可以說(shuō)，我們所有人都是‘民法專家’。因?yàn)榇蠹颐刻於荚趶氖旅袷禄顒?dòng)，每個(gè)人都知道自己在做什么、要求法律怎么去規(guī)定?！比珖?guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)副主任張榮順說(shuō)，取得普遍共識(shí)，是民法總則追求的目標(biāo)，也是法律制定過(guò)程中面臨的最大困難。
回顧整個(gè)立法過(guò)程，民法總則草案歷經(jīng)人大常委會(huì)3次審議，常委會(huì)組成人員和代表們提出的意見(jiàn)整理起來(lái)多達(dá)400多頁(yè)；全國(guó)人民代表大會(huì)期間，共有700多位代表發(fā)言，提出意見(jiàn)建議近2000條；在3次網(wǎng)絡(luò)征求社會(huì)公眾意見(jiàn)過(guò)程中，共收集到15503人次提出的70227
條意見(jiàn)……
“對(duì)這些意見(jiàn)，立法組每一條都要看、都要研究。”張榮順說(shuō)。據(jù)悉，民法總則草案一審稿有186條，最終法律出臺(tái)時(shí)增加到206條。其中，接近70%的條文做了修改，有些條款甚至在每次審議的時(shí)候都要改上一遍。
如何才能征求到最廣泛的意見(jiàn)？隨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的進(jìn)步，民主立法走上了信息化的快車道，借助網(wǎng)絡(luò)，立法機(jī)關(guān)得以及時(shí)地感知到社會(huì)公眾的關(guān)切點(diǎn)。2016年6月、10月和12月，全國(guó)人大常委會(huì)三次審議了民法總則草案，每次審議后，都要將草案審議稿在中國(guó)人大網(wǎng)上公布，向社會(huì)公眾征求意見(jiàn)。
網(wǎng)絡(luò)征求意見(jiàn)先后歷時(shí)3個(gè)月，民法總則草案一度成為“網(wǎng)紅”，共有15503人次提出70227條意見(jiàn)。此外，還有不少基層群眾、社會(huì)團(tuán)體、法學(xué)研究人員等各界人士通過(guò)郵件的方式提出了意見(jiàn)和建議。
網(wǎng)絡(luò)匯集民意之外，立法者還多次召開(kāi)座談會(huì)，面對(duì)面地傾聽(tīng)民意。記者了解到，分別在北京、四川、寧夏和上海召開(kāi)的4場(chǎng)民法總則草案座談會(huì)期間，全國(guó)31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市的代表悉數(shù)參加。這4場(chǎng)座談會(huì)分別由全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)張德江和副委員長(zhǎng)李建國(guó)主持召開(kāi)，參會(huì)人員包括各相關(guān)部委代表、法律實(shí)務(wù)工作者、專家學(xué)者、基層群眾等。
“全國(guó)人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)同志專門就一部法律草案主持召開(kāi)這么多場(chǎng)次座談會(huì)聽(tīng)取意見(jiàn)和建議，且參會(huì)人員范圍如此之廣，是不多見(jiàn)的?！比珖?guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)民法室主任賈東明曾撰文說(shuō)，民法總則草案很多重要內(nèi)容，都是在吸收了這4場(chǎng)座談會(huì)的意見(jiàn)和建議之后作了修改完善。比如特別法人中的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人、基層群眾性自治組織法人就是在召開(kāi)四川座談會(huì)和調(diào)研之后增加的。
“沒(méi)想到我的意見(jiàn)全被采納了！”
“讓我沒(méi)有想到的是，這13條建議全部都被立法機(jī)關(guān)不同程度地采納了?！比珖?guó)人大代表、山西省科協(xié)院士專家服務(wù)中心副主任張紅健告訴記者，2016年9月26日，民法總則草案一審之后，她提出13條建議，條條都落地有聲。
例如，原草案第二十六條第三款規(guī)定“未成年人的父母可以通過(guò)遺囑指定未成年人的監(jiān)護(hù)人；其父、母指定的監(jiān)護(hù)人不一致的，以后死亡一方的指定為準(zhǔn)?！笨紤]到如果單純“以后死亡一方的指定為準(zhǔn)”不一定有利于被監(jiān)護(hù)人，因此，張紅健建議由未成年人住所地的居民委員會(huì)、村民委員會(huì)或者民政部門來(lái)選擇監(jiān)護(hù)人。
經(jīng)過(guò)幾番修改之后，法律最終規(guī)定：“對(duì)監(jiān)護(hù)人的確定有爭(zhēng)議的，由被監(jiān)護(hù)人住所地的居民委員會(huì)、村民委員會(huì)或者民政部門指定監(jiān)護(hù)人……”
民法總則的立法過(guò)程就是一個(gè)不斷征求意見(jiàn)、反復(fù)修改條文的過(guò)程，其中，人大代表的意見(jiàn)發(fā)揮了重要的作用。賈東明認(rèn)為，民主立法的核心，在于立法要為了人民、依靠人民。人大代表就是人民選舉產(chǎn)生的民意、民心的代表。民法總則制定過(guò)程中，自始至終都非常重視代表們提出的意見(jiàn)和建議。
而代表們的“火眼金睛”不會(huì)放過(guò)法律中的任何一個(gè)細(xì)微之處。今年全國(guó)人民代表大會(huì)期間，全國(guó)人大代表王明雯拿到草案后，發(fā)現(xiàn)之前三審稿的第一百五十五條規(guī)定“不見(jiàn)了”，她立即寫下有關(guān)“恢復(fù)該條”的建議。王明雯認(rèn)為，這一規(guī)定是現(xiàn)代民法據(jù)以限制民事主體濫用意思自治（合同自由）、維護(hù)國(guó)家重大核心利益的最強(qiáng)有力的法律手段，是法院確認(rèn)合同無(wú)效最常引用的法律依據(jù)。
最終這一建議被采納。民法總則第一百五十三條明確規(guī)定：“違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定的民事法律行為無(wú)效，但是該強(qiáng)制性規(guī)定不導(dǎo)致該民事法律行為無(wú)效的除外。違背公序良俗的民事法律行為無(wú)效。”
記者獲悉，2016年6月，全國(guó)人大常委會(huì)首次審議民法總則草案后，全國(guó)人大常委會(huì)就將草案印送各位全國(guó)人大代表征求意見(jiàn)。在常委會(huì)第三次審議民法總則草案后，2017年1月初，再一次將民法總則草案印送全體代表征求意見(jiàn)。兩次征求意見(jiàn)過(guò)程中，代表們提出了5萬(wàn)多字的意見(jiàn)。今年全國(guó)人民代表大會(huì)期間，700多位代表對(duì)民法總則再次提出近2000條意見(jiàn)建議。其中很多意見(jiàn)都被吸收采納，促進(jìn)了民法總則的進(jìn)一步完善。
立法調(diào)研來(lái)到家門口
2016年11月21日至23日，民法總則立法調(diào)研組前往四川，走村入社進(jìn)企，就立法熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題，廣泛聽(tīng)取基層聲音。在李莊鎮(zhèn)同濟(jì)社區(qū)、郫縣青杠樹(shù)村、青羊區(qū)同怡社區(qū)，調(diào)研組詳細(xì)了解了村民委員會(huì)、居民委員會(huì)和社區(qū)的情況；在絲麗雅、川茶、千行等企業(yè)，就企業(yè)等民事主體在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的權(quán)利義務(wù)問(wèn)題，調(diào)研組同企業(yè)負(fù)責(zé)人交流座談；在奧泰、亞信等企業(yè)，知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)情況成為大家交流的焦點(diǎn)。
所有的法律，最終都會(huì)變成人民群眾的權(quán)利和義務(wù)?！叭嗣駥?duì)法律制度到底是怎么看的，這個(gè)問(wèn)題一定要通過(guò)調(diào)查研究才能提出來(lái)?！敝袊?guó)民法學(xué)研究會(huì)常務(wù)副會(huì)長(zhǎng)孫憲忠說(shuō)。
為使立法過(guò)程中的基層調(diào)研形成長(zhǎng)效機(jī)制，黨的十八屆四中全會(huì)提出，要建立基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度，推進(jìn)立法精細(xì)化。此后，全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)在上海、湖北、江西、甘肅分別建立了四個(gè)基層立法聯(lián)系點(diǎn)。在民法總則制定過(guò)程中，通過(guò)到基層立法聯(lián)系點(diǎn)開(kāi)展專題調(diào)研，立法者準(zhǔn)確掌握了基層的真實(shí)情況，為立法決策提供了非常有價(jià)值的信息。
“全國(guó)人大把基層立法點(diǎn)設(shè)在我們街道，老百姓都很歡迎，他們說(shuō)，以前以為立法是人民大會(huì)堂的事情，原來(lái)立法也是我們老百姓的事情。”上海市長(zhǎng)寧區(qū)虹橋街道虹儲(chǔ)居委會(huì)黨總支書(shū)記朱國(guó)萍所在的街道，就是這首批四個(gè)基層立法聯(lián)系點(diǎn)中的一個(gè)。
民法總則吸取了虹橋街道許多民眾的意見(jiàn)。朱國(guó)萍舉例說(shuō)，民法總則草案二審稿中曾規(guī)定，無(wú)法定的具有監(jiān)護(hù)資格的人的，監(jiān)護(hù)人由被監(jiān)護(hù)人住所地的居委會(huì)、村委會(huì)或民政部門擔(dān)任。當(dāng)時(shí)看到這一條后，朱國(guó)萍馬上向法工委專家表達(dá)了反對(duì)意見(jiàn)。她說(shuō)，在虹橋街道虹儲(chǔ)居民區(qū)，曾有一個(gè)6歲小孩，父母離異后隨父親生活，在父親被刑事拘留7天時(shí)無(wú)人照管，不得不由居委會(huì)“接納”。然而，居委會(huì)人員少、事務(wù)雜，直接照顧無(wú)自理能力的老人小孩很困難。
在最終通過(guò)的民法總則中，這條規(guī)定已被改為：沒(méi)有依法具有監(jiān)護(hù)資格的人的，監(jiān)護(hù)人由民政部門擔(dān)任，也可以由具備履行監(jiān)護(hù)職責(zé)條件的被監(jiān)護(hù)人住所地的居民委員會(huì)、村民委員會(huì)擔(dān)任。朱國(guó)萍說(shuō)，這個(gè)修改很好，有余力的居委會(huì)可以負(fù)責(zé)，居委會(huì)無(wú)余力時(shí)，民政部門可以兜底。
“民法總則的立法過(guò)程，就是科學(xué)立法、民主立法活生生的寫照，因此民法總則得以成為集體智慧的結(jié)晶。而從另一方面來(lái)看，老百姓積極參與，在立法過(guò)程中做出自己的努力，這說(shuō)明民眾的法律意識(shí)也在增強(qiáng)。這一切，都讓人對(duì)法治中國(guó)的建設(shè)充滿信心?！蓖趺黯┱f(shuō)。
（責(zé)任編輯：盧相汀）
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